Gepubliceerd op 18 mei 2008.

INHOUD

1. Inleiding

'Bestuurlijke hervorming' was jarenlang een van de 'kroonjuwelen' van D66. Belangrijk onderdeel van die bestuurlijke hervorming was de rechtstreeks door de burgers gekozen minister-president. Die is immers het belangrijkste 'gezicht' van het kabinet.

Over de manier waarop in ons land een kabinet gevormd wordt - toch geen geheel onbelangrijk proces - is merkwaardig genoeg maar nauwelijks iets wettelijk geregeld. De Grondwet zegt hierover niet meer dan: "De minister-president en de overige ministers worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen." (Vroeger stond er zelfs dat "de koning" de ministers "naar welgevallen" benoemde en ontsloeg.) Dat het staatshoofd, na het luisteren naar een hele reeks adviseurs, een of meer informateurs aanwijst en uiteindelijk een formateur, is niet meer dan gewoonterecht. Dat staatshoofd heeft nog altijd de handtekening van de minister-president onder het koninklijk besluit nodig om hem/haar (en de andere ministers) te benoemen. Evenmin is ergens wettelijk geregeld dat een minister of het hele kabinet aftreedt nadat de Tweede Kamer een motie van wantrouwen heeft aangenomen. Je zou het een ongeschreven 'wet van Meden en Perzen' kunnen noemen. Gevolg van een en ander is wel dat veel burgers/kiezers de samenstelling van een kabinet beschouwen als het product van handjeklap in achterkamertjes. De samenstelling van het kabinet-Balkenende IV had daar ook veel van weg.

Zijn we eruit met een gekozen minister-president? Ik vrees van niet. Stel je even voor dat Geert Wilders wordt gekozen tot minister-president (dat zou zomaar kunnen) en in de Tweede Kamer behalen SP, PvdA, GroenLinks, D66 en PvdD samen 76 zetels (niet erg waarschijnlijk, maar stel dat). Wat voor regering gaat Geert - knarsetandend, schuimbekkend - vormen die "kan rekenen op een vruchtbare samenwerking met de Staten-Generaal"? Er moet duidelijk nog wat meer veranderen. Ik heb wel wat ideeën.



2. Soorten kabinet

Meestal hebben wij in Nederland een zogenaamd 'parlementair' kabinet. Dat is een kabinet met een regeerakkoord waaraan een aantal partijen hun goedkeuring hebben gehecht. Die partijen 'leveren' ook de ministers voor dat kabinet. Er kleven wat nadelen aan dat systeem. Eén daarvan is dat het enige flexibiliteit gedurende de kabinetsperiode in de weg staat. Een van de coalitiegenoten kan, op grond van voortschrijdend inzicht, tot de conclusie komen dat er iets moet veranderen, maar de andere coalitiepartners houden dat tegen, "omdat wij dat in het regeringsakkoord nou eenmaal zo hebben afgesproken" (en omdat het hun beter uitkomt). Een regeringspartij zou misschien best wel eens met de oppositie willen meestemmen, maar doet dat niet omdat dat de coalitie in gevaar zou kunnen brengen. Zelfs individuele kamerleden mogen dat heel vaak niet doen. Dat is tegen de 'fractiediscipline'. Als je dit soort zaken in ogenschouw neemt, is het niet zo heel vreemd dat er mensen zijn die 'de politiek' maar een ondoorzichtig zooitje vinden: "Ze doen toch wat anders dan ze beloven of waarin ze zeggen te geloven."

Een 'extra-parlementair' kabinet heeft wel een programma (het kan moeilijk 'van dag tot dag' besluiten), daar kunnen ook partijen over onderhandeld hebben, maar het is geen tot in details uitgewerkt programma. Het bestaat uit hooflijnen en -doelstellingen die, rekening houdend met veranderende omstandigheden, later worden uitgewerkt. De coalitiepartijen hebben zich niet expliciet aan dat programma verbonden. Ze wachten af waar het kabinet in de praktijk mee komt.

Mijn stelling is nu: aan een door de burgers gekozen minister-president is een extra-parlementair kabinet onlosmakelijk verbonden.



3. Kiesstelsel

We kennen twee belangrijke manieren om een parlement te kiezen:
a. het districtenstelsel;
b. het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.

In een districtenstelsel wordt het land verdeeld in evenveel districten als er parlementszetels zijn. Ieder district kiest zijn eigen vertegenwoordiger, die een partij kan vertegenwoordigen, maar ook 'onafhankelijk' kan zijn. Die districten zijn qua bevolkingsgrootte ruwweg even groot. Gevolg van dit systeem kan zijn dat een partij met (landelijk) minder stemmen toch meer zetels haalt. (Vergelijk het met een tenniswedstrijd, die jij wint met 7-6, 0-6, 7-6, 0-6, 7-6. In games 'verlies' je met 21-30.) Een ander gevolg van het districtenstelsel is dat kleine partijen niet of nauwelijks aan de bak komen. Bedenk zelf maar of je dat voor- of nadelen vindt.

In het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, dat wij in Nederland kennen, stem je in principe niet op een persoon, maar op een 'lijst' en op een programma van de partij die zo'n lijst indient. Ook iedere gekke Nederlander die dat in zijn/haar kop haalt en bereid is een waarborgsom kwijt te raken, kan zo'n lijst indienen. Je komt in de Tweede Kamer door minimaal de kiesdeler te halen, het landelijk totaal aantal uitgebracht stemmen, gedeeld door 150 (kamerzetels). Op de samenstelling van één lijst kan je invloed uitoefenen als je lid bent van een partij. Bij de verkiezingen kun je nog een klein beetje invloed uitoefenen door het uitbrengen van een voorkeursstem. De SGP bewijst al decennia lang dat kleine partijen ook in het parlement kunnen komen. Dat kun je ook een voor- of nadeel noemen.

Welk kiesstelsel er ook is, de feitelijke individuele keuze wordt toch door velen bepaald op basis van het charisma van een 'partijleider'. Zouden wij een systeem van de gekozen minister-president krijgen, dan is het zeer wel mogelijk dat iemand bij de verkiezing daarvoor op de kandidaat van partij X stemt, maar voor de Tweede Kamer op de lijst van partij Y.

Wie stellen de kandidaten voor de functie van minister-president? Ik denk aan de volgende regeling:

Wanneer er meer dan twee kandidaten zijn en geen van hen haalt meer dan 50% van de stemmen, dan wordt binnen korte termijn (drie of vier weken) een tweede stemming gehouden tussen de twee kandidaten met de meeste stemmen.



4. Bevoegdheden

De huidige Grondwet zegt van de minister-president niets meer dan dat hij de voorzitter is van de ministerraad. Dat kun je zo laten en verder maar afwachten hoe de gekozen minister-president zijn taak invult. Wat doen we als de Tweede Kamer een motie van wantrouwen tegen hem aanneemt? Moet hij aftreden? "Mooi niet!" zegt de minister-president. "Ik ben door het volk gekozen, niet door jullie. Dat volk heeft wel vertrouwen in mij." Misschien heeft hij nog gelijk ook.

Wat doen we trouwens als het volk er na enige tijd achterkomt, of "op zijn klompen aanvoelt", dat het een praatjesmakende non-valeur tot minister-president heeft verkozen, waar toevallig de Tweede Kamer wel zaken mee kan doen? Moet er dan een referendum worden georganiseerd? Als je wilt dat het volk zijn vertrouwen in de politiek blijft behouden, zul je dat toch op de een of andere manier moeten regelen.

In de Verenigde Staten is het staatshoofd tegelijkertijd regeringsleider. Daar zit je dan ook meteen vier jaar aan vast. Die is met geen stapel moties van wantrouwen weg te krijgen. Die kan je alleen wegsturen via een langdurige procedure van "impeachment", maar dan moet hij wel aantoonbaar wettelijke regels hebben overtreden ("treason, bribery, or other high crimes and misdemeanors" volgens de 'American Bar Asscociaton'). "We lusten zijn politieke beleid niet meer!" is geen grond voor impeachment. Ik denk niet dat er in Nederland veel mensen vóór zo'n systeem zijn.

Moet de gekozen minister-president zelf de overige ministers kunnen benoemen en ontslaan? Het lijkt mij een logische stap. Hij heeft het vertrouwen van meer dan de helft van de bevolking gekregen om leiding te geven aan het landsbestuur. Je mag dan op z'n minst ook vertrouwen hebben in de keuze van zijn collega-ministers. Hij is bovendien niet plotseling kandidaat geworden, heeft daar dus al een tijdje over kunnen nadenken en zich kunnen laten adviseren. Deze werkwijze heeft ook nog een 'bonus' voor de republikeinen: de koning(in) heeft geen enkele bemoeienis meer bij de samenstelling van het kabinet.



5. Aan de slag

Goed, minister-president en Tweede Kamer zijn gekozen. De nieuwe man (of vrouw) heeft al een tijdje over zijn regeringsprogramma kunnen nadenken. We mogen er vanuit gaan dat als hij door een partij is voorgedragen, hij het liefst het verkiezingsprogramma van die partij zal uitvoeren. In de Nederlandse verhoudingen zit er voorlopig voor geen enkele partij een absolute meerderheid in, dus ook zijn programma wordt een 'compromisprogramma', maar wat is daar verkeerd aan? Hij heeft alle verkiezingsprogramma's gelezen en de opniniepeilingen gevolgd. Hij weet zo ongeveer hoe de Tweede Kamer er uit zal gaan zien. Zijn concept-regeringsprogramma ligt al klaar. Op basis van de werkelijke krachtsverhoudingen kan hij nog wat wijzigingen maken in dat concept. Dat legt hij aan alle fracties voor. Die kunnen er zo gedetailleerd als ze maar willen van alles over opmerken. "Dit er ook in. Dat eruit. Dat een beetje anders, meer of minder." Als hij dat nodig vindt overlegt hij nog wat en verandert nog wat; het regeringsprogramma is klaar. Nu alleen nog even aan Pietje vragen of hij de defensieparagraaf wil en kan uitvoeren en Marietje of ze binnenlandse zaken voor haar rekening wil nemen, etc.; het kabinet is er!

Waar komt het allemaal in de praktijk op neer? Geen enkele fractie heeft zich aan het programma gebonden. Het kabinet werkt voortdurend met 'wisselende meerderheden'. Iedere partij van enige omvang (en haar kiezers!) komt zo wel een paar keer aan haar trekken, wat het vertrouwen in de politiek alleen maar kan doen toenemen. Mocht een wetsvoorstel of ander beleidsvoornemen het niet halen in de Tweede Kamer, dan is dat jammer, maar daarvoor hadden we die Tweede Kamer ook: om het regeringsbeleid goed of af te keuren. Nu immers zitten (regerings)fracties vaak tegen heug en meug vóór het kabinetsbeleid te stemmen en zich daarmee ongeloofwaardig te maken. In 'mijn' systeem doen we niet meer aan 'vertrouwen' en (moties van) 'wantrouwen'. Hoogstens zou een kamermeerderheid kunnen uitspreken dat een bepaalde minister een uitgesproken kluns is en de minister-president in overweging kunnen geven de betrokkene maar te vervangen. De minister-president handelt naar bevind van zaken. Minister-president en fracties/kamerleden worden na vier jaar, bij de volgende verkiezingen, 'afgerekend' op hun activiteiten.



6. Verdere uitwerking

Hierboven heb ik niet meer dan de eerste grote lijnen geschetst. Er moet nog wel meer uitgewerkt worden, zoals: wat te doen als de minister-president plotseling, bijvoorbeeld door overlijden, niet meer in staat is zijn functie uit te oefenen? Moeten we ook een vice-premier kiezen, die dan 'automatisch' een van de ministersposten zal bekleden? Moeten we ook een 'impeachmentregeling' hebben of laten we in voorkomend geval gewoon het Openbaar Ministerie zijn werk doen? Je kunt overwegen de minister-president of het hele kabinet het vetorecht te geven, dat gebruikt kan worden als een wetsvoorstel hevig geamendeerd wordt of bij een initiatiefwet. Zo'n veto zou dan weer teruggedraaid kunnen worden door een gekwalificeerde meerderheid van de Tweede Kamer. In feite komt dat erop neer dat de wetgevende macht uitsluitend bij het parlement ligt en de uitvoerende macht bij de regering. Wat is daarop tegen?

Er moet ook nog eens goed gekeken worden naar de rol en bevoegdheden van de Eerste Kamer in dit systeem. Ook de wijze waarop de leden van deze Kamer worden gekozen zou nog eens onder de loupe kunnen worden genomen.

De gekozen minister-president komt er niet zomaar. Daar is een wijziging van de Grondwet voor nodig en dat doe je niet op een zonnige namiddag. Daar gaat een paar jaar overheen. Laten we dus maar gauw beginnen!  



7. De Eerste kamer

De Eerste Kamer is niet voortdurend in het nieuws. De dagelijkse politiek speelt zich daar niet af. Hij wordt ook wel de 'chambre de réflexion' genoemd, er wordt nagedacht buiten de politieke waan van de dag om. De leden zijn parttimers en worden geacht meer 'in de maatschappij' te staan. Die leden worden niet direct door de burgers gekozen, maar indirect: door de leden van de Provinciale Staten van alle provincies. De Eerste Kamer heeft ook minder bevoegdheden dan de Tweede. Zo kan hij geen amendementen op wetstvoorstellen indienen. Een wetvoorstel dat al door de Tweede Kamer is aangenomem kan alleen in zijn geheel worden aangenomen of verworpen.

Er is wat te zeggen voor een Eerste Kamer die de wetgeving en het beleid van de regering van wat meer afstand, verder van het dagelijkse politieke gewoel, beoordeelt. Er is ook wat te zeggen voor vertegenwoordigers met wat meer maatschappelijke ervaring en betrokkenheid. Er is veel voor te zeggen deze vertegenwoordigers direct door de burgers te laten kiezen. Ik stel me een systeem voor waarbij iedere provincie een aantal vertegenwoordigers kiest, gerelateerd aan het aantal inwoners van die provincie. Zo'n Eerste Kamer zou er nu als volgt uit zien:
De leden worden gekozen voor een periode van zes jaar. Iedere twee jaar treedt (ongeveer) een derde van de leden af en worden in één groep provincies nieuwe verkiezingen gehouden. Bij een tussentijdse vacature kiezen Provinciale Staten van de betrokken provincie een nieuw lid dat de termijn van de voorganger afmaakt. Kandidaten kunnen worden gesteld door partijen die zijn vertegenwoordigd in: a. de Tweede Kamer; b. de Eerste Kamer; c. Provinciale Staten van de betrokken provincie; d. ieder andere persoon of organisatie die de waarborgsom betaalt. Alle kandidaten worden op één lijst vermeld, desgewenst, maar niet vereist, met vermelding van de partij die hen kandidaat stelt. De kiezers kunnen zoveel hokjes rood maken als het aantal leden dat hun provincie aan de Eerste Kamer levert. Minder mag, meer maakt het stembiljet ongeldig.

Het is duidelijk dat de Eerste Kamer een samenstelling kan hebben die aardig verschilt van die van de Tweede kamer. (Het zou bijvoorbeeld niet ondenkbaar zijn dat de Friese Nationale Partij zijn intrede doet.) Dat lijkt me geen bezwaar. Des te meer reden om meer op 'de inhoud' dan op 'de politiek' te letten en dat zou de Tweede Kamer wat voorzichtiger kunnen maken.

De Eerste Kamer heeft, net als de Tweede, het recht van enquête, maar heeft daar nog nooit gebruik van gemaakt. Juist voor de Eerste Kamer ligt hier een mooie taak.